2022年是国有企业改革三年行动的收官之年，混合所有制改革作为国有企业改革三年行动的重点工作取得了积极成效。当前，随着央企国企所属混合所有制企业不断发展壮大，数量和比例正在持续上升，对混改企业如何实施更加灵活高效、科学完善的差异化管控，不断提升企业活力和效率逐步成为混改企业发展的新课题。

建立混改企业差异化管控模式的探索和实践

混合所有制改革实施以来，央企国企面对所属混改企业在产权结构、治理体系、员工构成等方面的新变化、新需求，坚持问题导向，依据企业实际积极实施差异化管控模式，形成了一些有益的实践做法，积累了宝贵经验。

中国建材：“法人治理+ 清单管理”差异化管控模式

中国建材作为混改的“探路者”，拥有1100多家混合所有制企业，坚持紧抓“管资本”这条主线，针对不同类型的混改公司，特别是相对控股公司实施不同的差异化管控，在充分发挥法人治理体系作用的同时弥补缺项，形成了独具特点的“法人治理+ 清单管理”差异化管控模式。一是从行政型管控转变为治理型管控。一方面完善顶层设计，健全专职股权董监事制度体系，制定《国有相对控股混合所有制企业差异化管控实施细则》，集团公司不干预所出资企业的经营自主权，通过选择、授权、委派董监事，依据出资企业法人治理结构行使职能，充分体现国有股东的意志。另一方面完善组织体制，通过设立专门机构，保障股权董监事尽职尽责履职，通过建立考核机制，对派出的董监事实施定期考核。二是对差异化管控对象进行明确划定。差异化管控模式运用于纳入集团合并报表范围的三级及以下国有相对控股混合所有制企业。三是拟定管控清单实施清单制管理。将清单内容按照穿透事项和非穿透事项分为两大类，其中管理方式、管理事项、目标作用皆有不同（如图1 所示），清单管理能够界定管控界面，明晰职责权限及行权路径，加大对管控企业的授放权力度。

中国建材旗下的中国巨石，是被实施差异化管控最早的核心企业。中国巨石具有20 多年成功的混合所有制改革实践经验，国有股东与非国有股东良性合作，拥有完善的现代公司治理机制、明确的决策流程，分类规范党委会议题管理，实施一事一议决策程序。中国建材对中国巨石的差异化管控目标是为了更好促进企业稳健发展，实现党的领导与公司治理相统一；企业的决策过程回归到公司法、公司章程以及企业的法人治理结构；对企业的效益和效率有实质性的提升。中国建材对中国巨石差异化管控的方式是按照穿透式清单和非穿透式清单进行管理，不干预企业日常经营，中国建材只对企业投资、业务布局、合规经营和财务管理等重大事项进行管控，对经营管理和选人用人并不干预，最大限度授予自主权。

国投集团：坚持“一个方向”、探索“四个有别”差异化管控模式

国投集团是中国最早设立的综合性国有资本投资公司、首批国有资本投资公司。截至2020年底，国投旗下有316 家混合所有制企业，在数量和资产量占比上均高于70%。国投积极探索坚持“一个方向”、探索“四个有别”的差异化管控模式，建立国有相对控股混合所有制企业差异化管理体系。一是完善制度顶层设计。制定出台《国有相对控股混合所有制企业管理指导意见》，制定4个专项配套制度，即党的建设制度、信息披露制度、监督管理制度、派出董监事管理制度。二是锚定市场化改革方向。坚持市场化改革方向，将实施差异化管控企业的独立市场主体地位视为重点维护任务，明确界定作为国有资本出资人的管理边界，做到放权、给权。三是探索有别于国有及国有绝对控股企业的差异化管理。即在决策机制、管控内容、信息披露、监督约束四个方面探索国有相对控股混合所有制企业的差异化管理模式。在操作中，坚持构建科学、高效的公司治理机制，在混改企业的投资决策、选人用人、运营和财务管理上授予更多灵活权限。坚持紧抓股权董事这个关键点，提出打造“积极股权董事”，设立法规部加强管理和服务股权董事，打造更专业、更职业、更市场的股权董事队伍。四是积累经验不断完善差异化管理模式。国投在神州高铁、美亚柏科等8 家投资企业试点推行差异化管理模式，积累了宝贵的实践经验。2018 年国投收购神州高铁并成为第一大股东后，明确神州高铁不纳入集团成员企业管理，探索与统一的集团管控相区别的管控模式，通过实施留用现有管理团队，进一步完善市场化经营机制；党组织实施属地化管理，充分发挥企业治理体系作用，体现国投管理意图等差异化管理政策，取得了一定成效。

图1 中国建材集团穿透事项和非穿透事项清单

华润集团：“一企一策”差异化管控模式

华润集团作为国有资本投资公司，被列为公司治理示范企业，控股8 家香港上市公司、7 家内地上市公司。近年来，华润集团以着力实现建设世界一流国有资本投资公司治理体系为目标，加大企业改革推进力度，构建公司治理框架，将建设中国特色现代国有企业制度和建立以资本为纽带的治理机制作为主线，对下属控股类企业积极探索差异化管控模式。一是加强组织设计，确立治理型管控机制。以“五个有利于”来衡量组织设计是否有效、治理体系是否科学。即有利于实现集团整体战略，实现高质量可持续发展；有利于持续激发组织活力；有利于为客户提供更优质的产品和服务；有利于提升决策和运营效率；有利于控制重大风险。同时确立实施以股东关系为基础、以派出股权董事为依托的治理型管控。二是明确管控原则，充分发挥清单管理作用。明确实施分类管控、分级管控、动态调整、放管结合、放活不放人、管好不管僵的管控原则。同时积极发挥管控清单作用，明确集团审批、审核事项具体范围，授权事项由下属企业自主决策，非授权事项经集团有关治理主体审核后，下属企业履行法定程序。同时明确对派出董事的授权，列入管控清单的事项，派出董事事先参与，集团审核后按集团意见在董事会表决；未列入清单事项，按照董事个人最佳商业判断发表意见。三是建立评价模型，深化差异化管控模式。建立了涵盖5个维度、14项具体评价指标的“一企一策”评价模型，维度包括外部环境、公司治理、资本结构与业务定位、组织能力、企业竞争力5 个方面，并对混合所有制企业和参股类企业明确公司章程、董事会治理等管控要求。具体来说，对混合所有制企业的差异化管控，要求发挥公司章程在公司治理中的基础性作用，建立健全股权董事授权制度，完善市场化经理人管理制度，建强董事会，健全市场化、差异化薪酬分配机制，完善信息披露制度，保障股东知情权，加强党组织建设。而对参股企业实行差异化管控，要求依法行使股东权利，注重参股投资回报，严格财务监管，规范产权管理，规范无形资产使用，加强内部监督与责任追究。

对建立混改企业差异化管控模式的建议

机制突破，明确治理型的差异化管控模式

探索实施治理型的差异化管控模式是混改企业的重点改革方向。要坚持授权与监管相结合、放活与管好相统一的原则，破除功能定位模糊、以直接干预为主的行政管理惯性，充分发挥法人治理作用，给予企业更多自主经营管理权。要健全制度体系，完善治理结构。以管资本为主，建立专职股权董监事管理制度，集团公司国有股东决策层通过选择、授权、委派董监事，做实做强混改子企业董事会，依靠企业法人治理结构行使职权，充分体现国有股东的意志，行使股东权利。要建强组织体系，做好保障监督工作。集团总部应明确负责部门，做好董监事履职服务的支撑保障和监督考核工作，包括遴选好、培训好董监事，充分提供履职服务支撑，切实提升外派人员的行权能力，建立董监事定期述职和考核机制，从事前干预转为事后监督，确保派出董监事履职尽责，体现出资人意志。

划定界限，明确分类别的差异化管控对象

准确评判、明确划分差异化管控的对象和范围。要采取“一企一策”原则建立企业评估模型，根据下属不同混改企业的股权结构、行业特性、业务定位、发展阶段等维度，设立外部环境情况、公司治理情况、组织功能情况、企业市场竞争力等多方面的评价指标，对企业的成熟度和管控力度进行区分，结合实际在差异化管理上实施分类、精准的监督指导和考核。例如对相对控股企业，即国有股东单独或合计持股比例未超过50%，但为单一第一大股东的企业，要注重发挥公司章程在公司治理中的基础作用，建强配齐企业董事会，完善经理层成员任期制和契约化管理制度，健全薪酬分配的激励机制，在完善公司治理中加强党的建设。对于参股类企业，要注重依法行使股东权利，关注投资回报，要强化内部监管，在财务监管、产权管理、品牌管理方面下功夫，压实责任追究。

举措创新，采取清单式的差异化管控方式

明确集团公司与所属混合所有制企业的权责边界，以清单式管理明晰行权路径，实施差异化管控。一是制定非直接管控清单，充分授予混改企业经营自主权。将涉及企业发展战略、企业经营预算、员工薪酬激励、投资融资等企业经营管理事项还权于企业，依靠公司治理结构，借助委派的董监事，充分行使股东权利。二是制定直接管控清单，强化对混改企业的风险防控。将国有资产管理、生产安全、党的建设、巡视巡察、审计工作等非经营类事项列入直接管控清单，采取上下级垂直穿透式管理，严防重大风险发生。

随着混改企业不断发展壮大，差异化管控模式的探索更加紧迫，通过现有成功实践经验的总结分析看出，要建立差异化管控模式，需建立治理型的差异化管控机制，需明确分类别的差异化管控对象，需采取清单式的差异化管控方式。如此，才能有效完善公司治理体系，充分激发企业活力，提升企业效率，促进不同所有制资本相互融合、取长补短、共同发展。